Этапы работы по составлению юридического документа

3.1. Общая характеристика

Говоря о создании и реализации норм права, ученые-юристы выделяют различные виды деятельности в этой сфере. К основным видам относится правотворческая деятельность, направленная на создание новых норм права, и правоприменительная деятельность, связанная с реализацией, или воплощением в жизнь, принятых предписаний. Специфика каждого вида деятельности определяется отраслью права или правовым институтом.

В связи с этим выделяют:

• законодательный процесс;

• административный процесс (в том числе производство по изданию актов управления, производство по делам об административных правонарушениях);

• гражданский процесс;

• арбитражный процесс;

• уголовный процесс и другие.

В более общем виде принято выделять особенности, виды и стадии правотворчества и правоприменения.

Ниже будут даны общие рекомендации по принятию (изданию) юридических документов и особенности некоторых видов юридических документов.

Подготовительный этап

Определение целей — одна из основ данной стадии. Начинать писать до того, как будут выявлены цели, — это то же самое, что составлять план маршрута на дорожной карте, не зная пункта назначения. Юридические документы создаются для решения множества задач: информирован. или убеждать, записывать, описывать, исполнять решение суда. предупреждать, обязывать кого-либо действовать или бездействовать и т.п. Юридическим документ может служить более чем одной цели.

Пример. Акт, составленный для передачи недвижимости, преследует цель передать право собственности о; одного субъекта другому; однако, когда этот акт уже написан, он также служит цели известить окружающих, что конкретной недвижимостью владеет конкретное лицо.

Иногда возможны ситуации, когда составление документа преследует несколько целей, которые противоречат друг другу. В этом случае необходимо четко определи и,. какая из них должна иметь превосходство. Иначе документ будет содержать противоречивые положения.

Определение аудитории. Документы, предназначенные для одной аудитории, встречаются крайне редко, и даже если документы предназначены для юристов, их читает часто множество людей, имеющих разную квалификацию. Аудиторию обычно характеризует ряд признаков: возраст, родной язык; уровень образования и начитанности: осведомленность в соответствующем предмете: взгляды и индивидуальные черты; физические и иные проблемы.

Пример. В одном из районов Московской области на местный референдум был вынесен такой вопрос "Согласны ли вы с созданием на территории Ситне-Щулкановскои) сельского округа муниципального образования, н котором соответствующее местное сообщество без участия Совета депутатов и администрации Ступинского района осуществляло бы деятельность по решению установленных законодательством вопросов местного значения под свою ответственность и за счет собственных ресурсов?". Как могли сельские жители, имеющие разное образование и разный возраст, понять, что от них требуется и за что пни должны голосовать? В данном случае авторы, сформулировавшие вопрос, выносимый на референдум, абсолютно не учли особенности аудитории.

Определение сдерживающих факторов. К сдерживающим факторам можно отнести:

• фактор времени и пространств;» (требования к размеру документа). Занятые люди не всегда имеют возможность прочитать и осмыслить достаточно объемный текст; требования к виду документа (например, каждый орган власти имеет строго определенные наименования принимаемых документов) и к содержанию документа (например, предъявляемые к уставу создаваемой организации);

• неформальные правила, которые нигде не описаны, но являются общепринятыми и ожидаемыми стандартами;

• содержание имеющейся информации, которая может относиться к разряду конфиденциальной.

Этап оформления

На этом этапе исполнитель юридического документа придает проекту формальный вид. В письменной форме излагаются положения будущего нормативного акта, договора или заявления. Как правило, проект документа, подготовленный исполнителем, должен быть утвержден компетентным органом или должностным лицом. Исполнитель обязан проверить соответствие содержания проекта документа действующему законодательству, указать исчерпывающие реквизиты, определить механизм вступления документа в силу. Документ считается оформленным с момента отражения в нем всех полагающихся реквизитов и подписания (принятия) уполномоченным органом или лицом.

Нередко недооформленный, но подписанный ненормативный документ тоже вступает в силу. Это приводит к различным юридическим коллизиям.

3.2. Понятие, виды и стадии регионального и местного правотворчества

Правотворчество как деятельность по созданию новых норм права всегда осуществляется в соответствии с определенной процедурой, установленной действующим законодательством (конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, регламентами и т.д.).

Правотворческая деятельность направлена на создание законодательных актов (законодательный процесс) и подзаконных актов (в том числе производство по изданию актов управления). Каждый вид правотворчества, безусловно, имеет свою специфику, однако можно выделить процессуальные действия (стадии), характерные для правотворчества в целом.

В данном параграфе стадии правотворчества рассматриваются лишь в самом общем виде. Более подробную информацию может дать анализ текстов региональных законов, приведенных в приложении 3.

Правотворческая, или законодательная, инициатива, как называют эту деятельность в законодательном процессе, представляет собой внесение предложения в соответствующий правотворческий орган о принятии нормативного акта. Правотворческая инициатива может быть неофициальной (и в этом случае необязательной для рассмотрения) и официальной (т. е. обязательной для рассмотрения). Круг субъектов, обладающих официальной правотворческой инициативой, как правило, определяется конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; реже иными нормативными актами (например, регламентами).

Субъектами правотворческой инициативы чаще всего являются органы власти, в отдельных случаях — их должностные лица. Реже предусматривается право правотворческой инициативы у общественных объединений, населения, органов территориального общественного самоуправления. Некоторые примеры того, как решается этот вопрос в субъектах Российской Федерации, приведены в приложении 3.

Субъект, выступающий с предложением о принятии нормативного акта, обычно предлагает и готовый проект. В региональных и местных нормативных актах предусматривается необходимость предоставления не только текста проекта нормативного акта, но и целого пакета документов. В их числе:

• пояснительная записка, в которой обосновывается необходимость принятия проекта, дается анализ сложившейся ситуации в рассматриваемой области и действующего законодательства;

• заключение финансового органа, если реализация предлагаемого проекта связана с расходованием бюджетных средств;

• расчет социально-экономических последствий после принятия документа;

• предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство, если таковые требуются;

• ряд других документов.

Центральной и во многом предопределяющей содержание будущего нормативного акта является стадия обсуждения проекта нормативного акта. Если речь идет о принятии законодательного акта, то предусматривается несколько чтений. Как правило, на региональном или местном уровне проводится два чтения законопроекта. В первом чтении обсуждается концепция предлагаемого законопроекта, во втором — доработанный вариант законопроекта, на голосование выносятся отдельные предложения и дополнения.

Значительными особенностями характеризуется разработка и обсуждение проекта бюджета. Этот вопрос регулируется отдельно законами или положениями о бюджете и бюджетном процессе.

Большой проблемой является неуправляемый процесс лоббирования. Для нормализации этой ситуации предпринимаются отдельные попытки правового регулирования.

Пример. В законе Краснодарского края "О правотворчестве и нормативно-правовых актах Краснодарского края" есть отдельная глава, посвященная вопросам лоббирования.

Стадия принятия нормативного акта (в отдельных случаях одобрение, утверждение или согласование). Принятие законодательного акта осуществляется большинством или квалифицированным большинством депутатов. При двухпалатной структуре представительного органа принятый закон направляется на одобрение верхней палатой.

В соответствии с действующим законодательством принятый закон подлежит подписанию главой субъекта Российской Федерации, который обладает правом вето, т. е. может вернуть принятый документ на повторное рассмотрение депутатам. Но вето не является абсолютным и может быть преодолено квалифицированным числом голосов депутатов.

При издании подзаконного ведомственного акта в отдельных случаях требуется проведение дополнительного согласования или последующего утверждения.

Обнародование (опубликование) нормативного акта, как правило, осуществляется правотворческим органом в собственном печатном издании. Такая публикация считается официальной. Определенную проблему составляет официальное опубликование в сельских муниципальных образованиях. При отсутствии у этих органов местного самоуправления собственного печатного органа нормативные акты могут доводиться до сведения населения посредством оборудования информационных стендов в местах, определенных для этого органами местного самоуправления.

3.3. Понятие, виды и стадии правоприменения

Правоприменение (применение норм права) является одной из разновидностей реализации правовых норм, т. е. воплощением правовой нормы в жизнь.

Правоприменитель вмешивается в естественный ход реализации норм права в следующих случаях':

• наличие спора о правах или обязанностях сторон;

• необходимость определения начала или окончания чьих-либо прав или обязанностей;

• необходимость осуществления контроля за правильностью приобретения прав и возложения обязанностей.

Правоприменение осуществляют различные органы, применяются разные процедуры, преследуются разные цели. По этим признакам выделяются три основных типа правоприменения2.

Судебный тип правоприменения. Субъектом применения является суд, не находящийся в каких-либо служебных или организационных отношениях с адресатом. Судья лично в решении не заинтересован; заинтересованность в решении проявляют другие субъекты. Суд рассматривает дела в соответствии с подсудностью, вытекающей из характера дела. Деятельность суда строго регламентирована процессуальными кодексами и иными федеральными законами. Применение состоит в установлении правовых последствий, вытекающих из установленных фактов и норм. Свобода усмотрения суда минимальна. Решение индивидуально.

Управленческий тип правоприменения. Субъект правоприменения находится в служебном или организационном отношении с адресатом решения. Субъект правоприменения лично заинтересован в вынесении решения, что вытекает из его служебного положения. Компетенция правоприменителя вытекает из его места, служебного положения, а частично из характера дела. Решение выступает как средство оперативного управления. Свобода усмотрения весьма значительна. Решение может относиться к единичным субъектам или к целой группе лиц.

Административный тип правоприменения. Субъект правоприменения не находится в служебных или организационных отношениях с адресатом решения. В качестве адресата может выступать как гражданин, так и организация. Рассмотрение дел регулируется законодательными и подзаконными актами (ведомственными инструкциями). Решение принимается в случае конфликтов, жалоб, споров, правонарушений, заявлений и т.п. Свобода усмотрения может быть различной в зависимости от характера дела. Решение служит средством осуществления функций государства в отношении граждан и организаций'.

Каждый тип правоприменения имеет свои особенности. Однако можно выделить общую последовательность действий в ходе правоприменения. Совокупность таких комплексов однородных действий, характеризующихся определенной последовательностью и логической завершенностью, называется стадией правоприменения. Выделяются следующие стадии правоприменения.

Первая стадия — установление фактических обстоятельств дела (сбор информации о фактических обстоятельствах). 

На этой стадии происходит выяснение объективной фактической истины. Иными словами, устанавливаются факты, имеющие значение для решения конкретного дела (выявляются юридические факты).

В отдельных случаях круг обстоятельств, подлежащих установлению, обозначен в законе.

Пример. В соответствии со ст. 68 УК РФ при производстве дознания, предварительного следствия и разбирательстве уголовного дела в суде подлежат доказыванию:

1) событие преступления (время, место, способ и другие обстоятельства совершения преступления);

2) виновность обвиняемого в совершении преступления и мотивы преступления;

3) обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности обвиняемого, указанные в ст. 61 и 63 УК РФ, а также иные обстоятельства, характеризующие личность обвиняемого;

4) характер и размер ущерба, причиненного преступлением. Подлежат выявлению также причины и условия, способствовавшие совершению преступления.

Факты, устанавливаемые на этой стадии, должны отвечать требованиям относимости, полноты и доказанности. Относимость фактов означает необходимость выявления из всего массива имеющихся фактов тех обстоятельств, которые имеют отношение (относятся) к данному конкретному делу.

Доказательственная деятельность представляет значительный объем работы, который не всегда осуществляется правоприменителем в полной мере и обычно сводится к следующим действиям:

• отыскание, обнаружение доказательств;

• сбор и фиксация (оформление) доказательств;

• определение достаточности доказательств для подтверждения фактов, которые будут положены в основу принимаемого решения.

Вторая стадия правоприменения — установление юридической основы дела (сбор информации о нормах права). На этой стадии выявляется норма, подлежащая применению. При этом важно сопоставить фактические и нормативные основания. Это позволяет произвести юридическую квалификацию, т. е. оценить факты на основе норм права.

Пример. Из анализа фактических обстоятельств дела следует, что, речь идет о незаконной торговле бензином. Эти фактические обстоятельства вроде бы соответствуют двум нормам, закрепленным в ст. 146 "Нарушение правил торговли" и ст. 155 "Незаконный отпуск или приобретение бензина или других горюче-смазочных материалов" КоАП.

Если нормативные и фактические основания не совпадают, то к решению дела необходимо применить другие подходы (возможна переквалификация дела, восполнение пробела в праве с использованием аналогии права или аналогии закона и т.п.).

Правильная юридическая квалификация предопределяет и характер решения по делу, правовые последствия.

Вернемся к предыдущему примеру. За нарушение правил торговли предусмотрен штраф в размере от 3 до 25 минимальных размеров оплаты труда; за незаконный отпуск или приобретение бензина или других горюче-смазочных материалов предусмотрен штраф в размере от трети до одного минимального размера оплаты труда.

Третья стадия правоприменения — принятие решения по делу — наиболее значимая. Решение должно вытекать из фактической и нормативной основ дела. Решение по делу фиксируется в правоприменительном акте, т. е. обретает письменную форму.

Определенные сложности с вынесением решения могут возникнуть, если возможно несколько вариантов решения.

Пример. В ст. 40-2 КоАП закрепляется, что проведение агитации в связи с выборами (референдумом) в период ее запрещения федеральным законом, законом или иным нормативным правовым актом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации влечет наложение штрафа в размере от 10 до  50 минимальных размеров оплаты груди.

В этом случае правоприменителю необходимо взвешенно подходить к анализу всех обстоятельств дел;1, чтобы вынести законное, обоснованное и целесообразное решение.

Пример. В соответствии со ст. 33 КоАП при наложении взыскания но делу об административном правонарушении учитываются: характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень ого вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

Последний этап правоприменения — исполнение решения и контроль за его исполнением. В отдельных случаях эта деятельность осуществляется не тем органом, который выносил решении.

Пример. Судебные решения по гражданским делам исполняются с помощью судебных приставов. Действующее законодательство предусматривает ответственность за неисполнение судебных решений.

В отдельных случаях при исполнении судебных решений может выноситься и определение суда, касающееся особенностей исполнения.

Пример. Определение суда об объявлении розыска лица, уклоняющеюся от уплаты алиментов, об исключении из описи имущества, о приостановлении исполнительного производства и т.п.

К сожалению, на практике возникает много проблем с исполнением решений правоприменительных органов. Это касается не только судебных решений, но и административных актов.

Кроме того, в отдельных случаях может быть установлен срок давности исполнения решений.

Пример. В соответствии со ст. 285 КоАП постановление об административном правонарушении должно быть исполнено в течение 3 месяцев. Контроль за исполнением осуществляет лицо или орган, вынесший решение. По истечении указанного времени взыскание не подлежит обращению к исполнению.

 

Е.С.Шугрина "Техника юридического письма"